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El marco legal forestal en Uruguay, evaluación histórica
Por Ariel Rodríguez Yáñez
Texto fechado por el autor en marzo de 2026. Se conservan su enfoque, estructura y opiniones.
1. Los inicios (1968-1973)
La historiografía del sector forestal uruguayo cuenta siempre de la despoblación boscosa del país, desde el viaje del presbítero D. A. Larrañaga a Paysandú en los tiempos de la independencia, hasta los datos de World Forest Resources en los años setenta, que cuentan de un escaso 3% de superficie boscosa espontánea en el territorio.
Previo a la elaboración parlamentaria y promulgación ejecutiva de la primera Ley Forestal en Uruguay (Ley n.º 13723 del 16/12/1968), se creó por otro instrumento legislativo (Ley n.º 13320) el organismo rector de la gestión y administración forestal, en ese momento Dirección Forestal del MGA (28/12/1964).
La Ley 13723 declara, a texto expreso, de interés nacional la defensa, el mejoramiento y la ampliación de los recursos forestales, así como también el desarrollo de las industrias afines.
Se introduce en la Ley el concepto de “terrenos forestales” por exclusión, ya que son aquellos suelos que por sus características y propiedades sean inadecuados para cualquier otra explotación o que, complementariamente, sean calificados como tales por razones de utilidad pública.
Ya también la Ley califica y clasifica los bosques según su destino, en bosques protectores, aquellos que protejan el suelo y agua y los recursos naturales renovables; bosques de rendimiento, cuando su destino es producir materia prima leñosa o aleñosa con destino a su transformación o utilización como energía; y finalmente el concepto de bosque general, a todo conjunto de árboles que no cumplan ninguno de los preceptos anteriormente señalados.
Se legisló también en materia de beneficios tributarios para las empresas colectivas o unipersonales que implantaran a futuro, así como las áreas cubiertas por bosques espontáneos, como mecanismo de fomento, especialmente los tributos departamentales (contribución inmobiliaria rural) y nacionales (renta y patrimonio).
Como condición excluyente y preceptiva, los interesados deben realizar un plan de manejo que incluya la implantación, manejo y explotación de los bosques, denominado genéricamente Plan Forestal, que será estudiado y eventualmente aprobado por la autoridad forestal. Este plan forestal debe ser realizado por ingeniero agrónomo, técnico forestal o experto forestal de UTU Silvicultura.
Se establecieron pautas para forestación obligatoria, protección del patrimonio forestal del Estado y de bosques particulares que fueron reglamentadas, tiempo después, mediante el Decreto 635/970 para la prevención y lucha contra los incendios forestales.
El título sexto de la Ley, de creación del Fondo Forestal, fue el gran obstáculo para el incremento de la implantación de nuevos bosques. Dicho fondo no dispuso en todo el período de vigencia de la Ley de recursos financieros para la actividad, quedando siempre en el texto la intención, pero no los fondos para el desarrollo sectorial.
En el año 1971, el Decreto n.º 894/971 estableció qué implicaba el concepto terrenos forestales con criterios generales: costas arenosas del Plata y oceánicas desde la desembocadura del río Negro hasta el A.º Chuy, márgenes de los ríos Negro, Yí, Tacuarembó Grande y Chico, San José y Santa Lucía, y los suelos de las zonas 7, 8 y 9, Grupo IV OPYPA-CIDE 1967.
En el período temporal considerado, se desarrollaron dos planes forestales a cargo del gobierno central nacional:
1. El desarrollo del área del cabo Polonio en Rocha (Decreto 571/969).
2. El bosque nacional del Río Negro en el bajo curso del río, ocupando islas fiscales tales como Pichón, Barrientos, Redonda y otras islas (Decreto 297/969).
2. El interregno dictatorial (1973-1985)
Este período, sin funcionamiento democrático institucional en el país, fue pródigo en reglamentaciones, e inclusive en la promulgación de una nueva Ley Forestal promovida por el Ministerio de Industrias para incentivo de la madera como fuente energética primaria (Decreto-Ley n.º 15695, declarado nulo por Ley n.º 15738 del 13 de marzo de 1985).
Dentro del conjunto de decretos del Poder Ejecutivo se promulgaron los siguientes:
1. Decreto 621/974, que reitera conceptos de la Ley 13723 en cuanto a normas sobre los tipos de bosques “protectores, de rendimiento y generales”, requisitos para la calificación e inspecciones.
2. Decreto 705/974: regula plantaciones en cercos divisorios, qué tipo de especies pueden o no ser plantadas, espaciamiento, límites según puntos cardinales.
3. Decreto 325/977: forestación obligatoria de los entes estatales o gobiernos departamentales que tengan inmuebles en los terrenos definidos en el Decreto 894/971.
Este decreto tuvo diferentes interpretaciones y aplicaciones. UTE, por ejemplo, implantó en las márgenes del lago de Rincón del Bonete más de 2000 (dos mil) hectáreas de bosques de coníferas y latifoliadas en un quinquenio.
4. Decreto 471/979: incorpora a productores particulares a forestar en las márgenes de los lagos artificiales; en estos casos es una franja de 300 metros por sobre la cota de expropiación.
5. Decreto 549/979: siguiendo con la obligatoriedad, se obliga a forestar el área comprendida entre el A.º Garzón, el A.º Chuy, el océano y la ruta n.º 9, todos los predios mayores a 10 hectáreas y con destino a fraccionamiento balneario, con suelos CONEAT 07.1 y 07.2.
6. Ley n.º 14948 (7/11/1979). Estableció la no reinversión de costos de plantación como deducciones tributarias; asimismo, estableció que los bosques y sus respectivas superficies ocupadas no tributarán impuestos (en ese momento era el IMAGRO). Esta ley fue freno para las plantaciones por la no deducción de costos.
Comentario final sobre la Ley 15695 declarada nula: mirándola retrospectivamente, su vigencia hubiera generado una masa leñosa que ahora tendría destino celulósico; por las pautas de especies y densidades de plantación, hubieran generado masas arbóreas de escasa o nula productividad y altos costos de conducción y explotación (se planteaban espaciamientos de 1 m por 1 m con 10.000 árboles/hectárea).
Imperó el raciocinio y la ley fue declarada nula en su totalidad.
3. La recuperación democrática (1985-2004). Partidos tradicionales
La instalación de la nueva legislatura en febrero del año 1985 trajo, como ya se ha comentado en el apartado anterior, la revisión de actos del período dictatorial, entre ellos la declaración de nulidad de la también mencionada Ley Forestal 15695.
Entre el enorme conjunto de normas a reconstruir, instalar o validar después de casi 12 años, el tema forestal estuvo en los inicios de la legislatura, siendo el Frente Amplio el primer presentador de un proyecto de ley que actualizara y, en definitiva, implementara la política forestal del país. Se constituyó un triunvirato entre los partidos que abordaron el tema, integrado por Hugo Batalla, Jorge Batlle y Alberto Zumarán que, ajustando detalles y limando asperezas, presentaron al plenario para estudio y aprobación en 1987 el nuevo texto de ley que se votó y promulgó el 28 de diciembre de ese año.
La Ley n.º 15939 (Ley Forestal) tuvo el aporte estructural de la anterior Ley 13723, en cuanto a su redacción; incluyó los bosques particulares (título II, capítulos 1 y 2), clasificando los tipos de bosques (protectores, rendimiento y generales) y los procedimientos de registro y calificación; también se estableció la forestación obligatoria para protección de los recursos naturales renovables.
Se reglamentó el manejo de áreas de propiedad estatal, tanto competencia del ahora Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca en parques nacionales y bosques fiscales, que constituyen el patrimonio forestal del Estado (título III).
Con respecto a la protección de los bosques, tanto particulares (capítulo 1) como del patrimonio del Estado (capítulo 2 del título IV), se fijaron normas de prohibición de destrucción de bosques y se hizo especial mención a los palmares naturales (artículo 25).
Especial atención se prestó en la Ley, que se reglamentó a posteriori, al problema del fuego en los bosques, planteando, a texto expreso, la inclusión taxativa de redes antiincendio en todos los planes forestales que se implanten en el territorio.
Especial interés y diferenciación con la anterior Ley Forestal lo ha constituido el título V de la Ley, referido al fomento de la forestación.
Esto incluyó varios aspectos que mantuvieron vigencia hasta la década 2000-2010: beneficios tributarios, financiamiento a largo plazo, y fundamental diferencia fue la implementación y puesta en funcionamiento del FONDO FORESTAL.
La prenda de bosques (capítulo 4 del título de referencia) se incluyó como complemento de la Ley 5649 de marzo de 1918, que se reglamentó en el año 1988 a través del Decreto del Poder Ejecutivo n.º 451/988.
Finalmente, en esta apretada síntesis de la Ley, la transformación de los productos del bosque (industrias forestales) se incluyó en el título VI con un marco de beneficios para implantar, manejar, explotar y elaborar productos del bosque.
La Ley requirió, a lo largo de su implementación, un conjunto de normas y decretos regulatorios, que se citarán y comentarán a continuación.
1. Decreto n.º 451/988: prenda de bosques (ya comentado en la referencia al capítulo 4 del título V).
2. Decreto n.º 452/988: declaración de terrenos forestales.
Este concepto tiene dos enfoques diferentes, en cuanto por una parte designa “terrenos forestales” a un grupo de suelos azonales como las costas arenosas del frente estuárico y atlántico, lagos artificiales y márgenes de ríos Tacuarembó Grande y Chico, Yí, Santa Lucía y San José, y por otra parte grupos de suelos CONEAT que conforman una larga lista que se ha ido modificando en el transcurso del tiempo.
Los suelos CONEAT iniciales han sido: 5.01c; todo el grupo de suelos 7, 8 y 9, y 07.1, 07.2, 09.2, 09.3, 09.5, S09.10, S09.20, S09.21, y se incorporaron los suelos 2.11a y 2.12 en determinadas secciones judiciales de Maldonado, Lavalleja y Florida (artículo 2).
Por primera vez se plantea el concepto aptitud forestal en aquellos suelos que permitan un buen crecimiento de los árboles, adecuado drenaje y baja fertilidad natural.
Se establecen especies de interés forestal: Eucalyptus grandis, Eucalyptus saligna, Eucalyptus globulus ssp. globulus y maidenii, Pinus elliottii, Pinus taeda y Pinus pinaster, y salicáceas, Populus deltoides cultivar 63/51, Salix alba, híbridos 131/25 y 131/27, propiciadas como especies de “prioridad forestal”.
En este decreto se estipulan los requisitos para calificar y registrar los bosques, tanto naturales (de protección) como artificiales de rendimiento, y la protección de los naturales en cuanto a su corta para uso del establecimiento tenedor, o con autorización de la administración forestal en casos fundados.
3. Ley n.º 16002 (25/11/1988): establece el subsidio forestal a partir del costo ficto de plantación a proyectos forestales registrados y aprobados por la administración forestal. Este subsidio se reglamentó a través del Decreto 931/988.
4. Decreto 849/988 y Decreto 111/989: combate y prevención de incendios forestales.
Estas normas fueron corolario del incendio ocurrido en el parque de Santa Teresa, Rocha, en 1987.
5. Decreto 247/989: beneficios tributarios a los bosques de protección y rendimiento.
Todo este cúmulo de normas se instrumentó durante el primer gobierno del Dr. Julio M. Sanguinetti (1985-1990).
Gobierno de Luis Lacalle Herrera
1. Decreto n.º 23/990. Se regula la corta, extracción y tránsito de productos del bosque indígena, se exige autorización del P. E. vía MGAP, se limita el tránsito sin guías hasta 2000 kilos, y se implementan las guías (dos vías) para tenencia, traslado y comercialización de productos.
2. Decreto n.º 333/990. Modifica el literal d del artículo 5 del Decreto 452/988, estableciendo la forestación que pueda ocupar todo el padrón con suelos accesorios hasta el 40% y la implantación de otras especies. Este decreto fue derogado en su totalidad por Decreto 154/005 (ver capítulo siguiente).
3. Ley n.º 16170 (parcial), artículos 269 a 273: multas y comisos por cortas ilegales de monte indígena.
4. Ley n.º 16226 (parcial): a través de su artículo 273 establece destinos de decomisos de productos provenientes de cortas ilegales de bosque nativo (indígena).
5. Ley n.º 16320 (parcial): inclusión de los bosques artificiales en el derecho de prenda. Ley n.º 5649 de marzo de 1918.
6. Decreto n.º 22/993: protección del bosque indígena.
7. Decreto n.º 24/993: autorización a intervenir bosques nativos en suelos con capacidad agrícola.
8. Decreto n.º 26/993: incorporación de nuevos grupos de suelos en prioridad forestal:
2.11a y 2.12 en todo el territorio; se incorpora el grupo 2.14, todos los suelos de los grupos 7, 8, 9 y 09.
9. Resolución del BPS RD17-36/993: los bosques protectores naturales no están gravados con aportes a la previsión social.
10. Decreto n.º 333/993: regulación de la corta del bosque indígena. Se disminuye la opción de transporte sin guías hasta 1500 kilos; las guías pasan a ser por cuadruplicado con controles de salida y llegada documentados. Se deben registrar y declarar existencias anuales los depósitos que comercien con la madera del bosque nativo.
11. Decreto n.º 435/994: reglamentación de la Ley n.º 16466. Clasificación de proyectos, solicitud de autorización ambiental previa (SAAP); estudio de impacto ambiental (EsIA).
Se incluyen los nuevos bosques a implantar en el artículo 1, numeral 26, en cuanto a la obligación de SAAP y EsIA para aquellos proyectos mayores a 100 (cien) hectáreas, exceptuando bosques de rendimiento. Esto fue corregido en 2005 vía Decreto 349/005, que en su artículo 2 (ámbito de aplicación, numeral 30) establece exigencia de autorización ambiental previa para todo bosque a plantar superior a 100 (cien) hectáreas, con EsIA para los proyectos clasificados B o C.
Segundo gobierno de Julio M. Sanguinetti (1995-2000)
En este quinquenio, el marco legal-administrativo tuvo algunos ajustes de funcionamiento que se enumeran a continuación:
1. Decreto n.º 212/997: se incrementa el monto del subsidio forestal instrumentado vía Decreto 931/988 al 50% del costo ficto de plantación.
2. Ley n.º 17124, artículo único: se deroga el artículo 9 de la Ley n.º 13608 en lo referente a la tenencia de tierras por parte de sociedades anónimas o comanditarias que tenían la obligación de ser acciones nominativas.
3. Decreto n.º 372/999: se reglamentan las condiciones de trabajo en el sector forestal, en lo atinente a seguridad, higiene y salud ocupacional. Se incluye la instalación de campamentos móviles temporarios, el transporte de personal, los equipos de protección personal, el uso de agroquímicos y especialmente énfasis en la descripción de las tareas y trabajos implicados, sea tanto manuales como con maquinarias.
4. Ley n.º 17228: los contratos de prenda sin desplazamiento quedan sujetos a las disposiciones del Código Civil y el Decreto-Ley 14701.
5. Ley n.º 17283. Ley de Protección del Ambiente. Este instrumento legal declara de interés general la protección del ambiente en aire, agua, suelo y paisaje, desarrolla el concepto de “país natural”, los instrumentos de gestión ambiental, la educación y la ejecución de un informe ambiental anual, como seguimiento del logro de los objetivos pautados.
Inicios del siglo XXI, gobierno de Jorge Batlle Ibáñez
1. Decreto n.º 131/000: fijación del costo de las guías de propiedad y tránsito de productos del bosque indígena en unidades reajustables (0,65 UR).
2. Ley n.º 17234: creación de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Fue promulgada en febrero de 2000 (presidencia de Sanguinetti) y publicada en marzo de 2000 (presidencia de Batlle).
3. Decreto n.º 188/002: prevención de incendios forestales. Modifica el Decreto 849/988, estableciendo la obligatoriedad de un plan de manejo de bosques y de prevención, complementario del programa de forestación (PLAN FORESTAL), con reglas sobre retiros y calles cortafuegos, equipamientos funcionales obligatorios y manejo de información de bomberos y policías en el entorno de las masas boscosas.
La crisis sanitario-financiera del período (fiebre aftosa y quiebra fraudulenta de bancos) hizo que el sector forestal, ya en franca expansión, no tuviera en el quinquenio normas regulatorias complementarias a las vigentes en ese momento.
4. Puesta en vigencia del Código de Buenas Prácticas Forestales, documento interinstitucional que se publica en diciembre de 2004; reúne un conjunto de pautas que, sin ser de aplicación obligatoria, pautan las actividades desde la plantación hasta la cosecha, industrialización y comercialización de la producción sectorial.
El documento está disponible en forma impresa y en página web del gobierno uruguayo.
4. La transición (2005-2020). La izquierda en el gobierno
Las elecciones de octubre de 2004 provocaron cambios radicales en materia política y de regulación legal forestal y ambiental.
1. Decreto n.º 349/005. Este instrumento jurídico y político regula nuevamente la Ley 16466, que había sido reglamentada en el año 1994 por el Decreto n.º 435/994.
Tal lo señalado en el abordaje del decreto precitado, en este nuevo instrumento se plantea, desde este año, la exigencia de autorización ambiental previa para toda nueva plantación forestal a implantar con una superficie superior a las 100 (cien) hectáreas, con EsIA para los proyectos clasificados B o C. El proyecto debe ser presentado previamente a su ejecución y será calificado en función de su nivel de interacción con el ambiente en A (aquellos proyectos con baja significación de impactos negativos ambientales), B (proyectos con moderada intervención en el medio y que, con prácticas probadas, pueden minimizarse esos efectos negativos) y C para los proyectos con significativos impactos ambientales, aunque tengan previstas medidas de mitigación.
Se instrumentan mecanismos de difusión pública de los proyectos, tanto a nivel documental (informe ambiental resumen), que se difunde vía Internet, como audiencias públicas en el terreno, para participación de todos los que se sientan afectados por las intervenciones de los proyectos.
También, y esto no afecta al tema forestal, se plantea como requisito previo la VAL (validación ambiental de localización) en materia ambiental para otros proyectos, así como la AAO (autorización ambiental de operación) renovable, una vez puesto en funcionamiento el plan.
2. Decreto n.º 154/005. Se deroga el Decreto n.º 333/990, que establecía discrecionalmente la forestación complementaria en suelos accesorios de no prioridad forestal.
3. Ley n.º 17905. Publicada el 7 de octubre de 2005, se deroga el subsidio forestal establecido en el artículo 45 de la Ley n.º 16002.
4. Decreto n.º 191/006. Derogación de literales a y b del Decreto 452/988 y reordenando los suelos de prioridad forestal, siendo ahora los siguientes grupos CONEAT los propiciados: 2.11a, 2.12, 5.01c, 5.02a, toda la serie 7; de la serie de suelos 8 se excluyen ahora los suelos 8.9 y 8.13; de la secuencia de suelos 9 y derivados se excluyen 9.41, 9.5, 9.6, 09.1, 09.4, 09.5, y de la serie Salto S solamente se mantiene el S09.10. Se vuelve a regionalizar unidades de suelos: CONEAT 2.11b, 2.14 y 2.20 en Cerro Largo y Treinta y Tres, 4.2 en Maldonado y 07.2, 8.9, 8.13 y S09.11 en Canelones, secciones policiales 8.ª, 23.ª y 24.ª.
Complementariamente se autorizan nuevas especies, sin determinar especies, siempre que demuestren aptitud para producir material leñoso y aleñoso. Finalmente, en el mencionado decreto se amplía lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 5 del Decreto 452/988 con el siguiente texto y literal: “si es parte de los bosques de servicio de un predio agropecuario con una superficie máxima del 8% del total predial”.
5. Decreto s/n del 16 de junio de 2006: se incluyen los bosques de servicio hasta el 8% del área total del establecimiento.
6. Decreto 220/006. Ajustes del decreto señalado precedentemente: se señala que “deben ser defendidos los proyectos ante DG Recursos Naturales Renovables los suelos complementarios de Cerro Largo, Treinta y Tres, Maldonado y Canelones”.
7. Decreto 197/007. Concepto de pequeño productor forestal: todo el que disponga de un máximo de 300 (trescientas) hectáreas forestadas, independientemente de la superficie predial ocupada o explotada; no ser sociedad anónima con acciones al portador.
8. Ley n.º 18245. Derogación de exoneración de la contribución inmobiliaria rural (CIR) a los bosques de rendimiento con destino celulósico. Se mantiene exoneración para bosques protectores y de madera de calidad según definición de la autoridad forestal.
9. Decreto 38/008. Definición de bosques de madera de calidad como los bosques que han tenido un plan de manejo (raleos-podas) con el objetivo de producir madera industrializada (aserrado, debobinado o faqueado), con más de 15 años de plantados y un turno final no superior a los 450 árboles/hectárea. Esta calificación es válida también para los bosques protectores artificiales. Este decreto reglamenta lo preceptuado en la Ley n.º 18245.
10. Decreto 220/010. Ajustes sustitutivos de los decretos 191/006 y 220/006 que, a su vez, sustituyeron los literales c y d del Decreto 452/988, siendo ahora suelos de prioridad forestal los siguientes grupos CONEAT: 2.11a, 2.12, 2.14, 5.01c, 5.02a, todo el grupo de suelos 7, 07.1, el grupo 8 excepto 8.9 y 8.13; los suelos 9.1, 9.2, 9.3, 9.42, 9.7, 9.8, 9.9, 09.2, 09.3 y S09.10.
Se incluyen los suelos 2.11b y 2.20 cuando la forestación sea complementaria de diversificación agrícola-ganadera.
También se incluyen los suelos 4.2 sin limitación territorial cuando se destinen a sistemas agroforestales y de recuperación de áreas erosionadas.
Los suelos 07.2, 8.9, 8.13 y S09.11 se aceptarán previo informe de la División Suelos y Aguas del MGAP.
Todo tendrá vigencia dentro del marco de las leyes 17234 y 18308 vigentes al momento de la emisión de este decreto.
Se ha abandonado la concepción geopolítica de suelos por departamento y seccional policial y/o judicial, nacionalizando la tipología de suelos sin restricciones de ubicación.
11. Ley n.º 18308. Ley de Ordenamiento Territorial. Se hará referencia en lo concerniente al ordenamiento territorial, con énfasis en materia agropecuaria (rural) y forestal.
Los conceptos generales de la Ley son establecer un conjunto de normas para mantener y mejorar la calidad de vida de la población, identificando las áreas de protección y que estén bajo riesgo de alteración.
También establece la promoción del desarrollo local y tutela el patrimonio nacional, con especial referencia al medio natural y la diversidad biológica.
Los cometidos esenciales son la participación de la ciudadanía en la gestión de procesos, su orientación y el diseño de instrumentos de ordenamiento territorial.
La planificación territorial se basa en directrices y programas; generación de estrategias y el establecimiento de directrices nacionales, regionales y departamentales.
El artículo 9, literal d, establece un régimen especial para la protección ambiental.
En cuanto al medio rural, los artículos 20 y 21 establecen el ordenamiento detallado de áreas para protección o fomento de la actividad productiva agropecuaria y complementariamente establecen que la iniciativa privada debe tener la conformidad de la mayoría de propietarios del suelo que involucren la zona propuesta.
Se establece el PROGRAMA DE ACTUACIÓN INTEGRADA (PAI) como instrumento de transformación que puede ser abreviado o complementario cuando el suelo no es potencialmente transformable.
Los artículos 24 a 26 establecen, en un todo de acuerdo con el Decreto 349/05, un mecanismo de puesta de manifiesto con aprobación previa por la autoridad territorial competente y una audiencia pública para discusión y análisis de la ciudadanía.
El suelo se categoriza en urbano, suburbano y rural (artículo 30); en lo atinente al suelo rural se excluye la urbanización en forma preceptiva (artículo 31) y se divide en productivo (que incluye la forestación) y natural (territorio protegido). Las otras categorías escapan a este análisis forestal.
Derechos de propiedad del suelo. Deberes de los tenedores: su uso, conservación, protección tanto en materia ambiental como cultural, el cuidado y rehabilitación de las áreas involucradas (artículo 37).
Régimen de suelo rural (se hace exclusión de suelos urbano y suburbano): se establece el derecho a hacer actos concretos y precisos, forestar entre otras actividades agropecuarias, a las que se hayan destinado (artículo 39).
Procesalmente, la Ley establece preceptivamente la realización de la EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA de los instrumentos de ordenamiento territorial, con excepción de los del ámbito nacional, bajo aprobación de la autoridad ambiental. Se excluyen las áreas integradas al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), recursos hídricos, fajas de dominio público y aquellas de interés nacional o regional (artículos 47 y 48).
La protección de áreas costeras (artículo 50) consolida la franja de 150 metros establecida por Ley 10723 y Ley 10866. La línea de costa incluye el frente lacunar (laguna Merim), los ríos Yaguarón y Cuareim y los cursos de agua y frente marítimo que se establecieron en la Ley 15939, Decreto 452/988 y concordantes.
La vigilancia territorial es competencia de las autoridades departamentales según el artículo 68.
Se crea el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial (artículo 75), que formulará las directrices, declara el interés nacional, impulsa la participación ciudadana y dirige los estudios en materia de ordenamiento territorial.
Finalmente se establece el IIGOT, plan de infraestructura de información geoespacial de ordenamiento territorial en el ámbito de la DINOT y órganos competentes de integración transversal.
12. Resolución ministerial 1355/2016. Pautas para la gestión ambiental forestal (19/09/2016), aplicable para proyectos forestales superiores a 100 (cien) hectáreas.
Estas pautas encaran diversas acciones de la gestión forestal, a saber:
a. La gestión ambiental en lo referente a suelos, agua, aire, biodiversidad, residuos sólidos, bienes patrimoniales y contingencias ambientales.
b. Seguimiento ambiental forestal: pautas para monitoreo de agua, suelos y biodiversidad.
c. Elaboración de plan de gestión ambiental, identificación de objetivos, caracterización del proyecto, su respectivo programa de control y seguimiento.
5. El gobierno de coalición (2020-2025)
El cambio político que surge en las elecciones de octubre-noviembre de 2019 y que accede al gobierno en marzo de 2020 presenta un nuevo enfoque de la política forestal uruguaya.
1. Cuya primera manifestación es el proyecto de ley presentado por el legislador de Cabildo Abierto, Rafael Menéndez Cabrera, en la cuadragésima novena legislatura (carpeta n.º 846/2020, Cámara de Representantes, repartido n.º 267).
Se denominó “Suelos de prioridad forestal”, siendo en esencia un conjunto de normas de ajuste de decretos de la anterior administración, tanto en materia agropecuaria y forestal como ambiental.
En su primer artículo limita la forestación estrictamente a los suelos de prioridad forestal, excluyendo los suelos que no hayan sido considerados en la Ley 15939 y decretos reglamentarios, siendo el último n.º 220/10 el vigente al momento de presentación del proyecto.
En el artículo siguiente (2) se limita la superficie nacional pasible de ser forestada, tanto de bosques de rendimiento como bosques generales, al 10% de la superficie agropecuaria del país. En el entorno de 1.650.000 hectáreas y en un plazo máximo de 5 (cinco) años de su vigencia.
Los bosques de servicio (protección, sombra, paisaje) no superarán el 8% de la superficie predial si no están en suelos de prioridad forestal (artículo 3). Esto ya se ha reglamentado a través del Decreto n.º 191/006 y el Decreto s/n del 16 de junio de ese mismo año (2006). Se establece que superficies mayores a 40 hectáreas deberán cumplir con el ordenamiento ambiental.
A continuación (artículo 4) se establece que todos los participantes en la cadena agroforestal apliquen las mejores tecnologías (ver Código de Buenas Prácticas Forestales, año 2004), siendo el control de las mismas el MGAP y en ese momento MVOTMA, hoy Ministerio de Ambiente (MA), a través de la Dirección General Forestal y Dirección de Medio Ambiente (DINAMA), respectivamente (hoy DINACEA).
En el artículo 5 se plantea la recuperación de los suelos forestados al finalizar el o los ciclos productivos madereros, con la extracción de tocones y la implantación de coberturas vegetales permanentes, o si no es posible por accidentes topográficos, la implantación de especies autóctonas, siendo considerados como bosques de protección. Los costos serán de los titulares de la explotación y/o propietarios del inmueble objeto de recuperación.
Administrativamente, el estudio, aprobación y seguimiento de los planes forestales de toda índole, sean de rendimiento o generales, será realizado por la Dirección Forestal y la Dirección de Ambiente, tal lo señalado en el artículo 4 ya referenciado.
Este proyecto de ley fue vetado por el presidente Luis Lacalle Pou el 16 de diciembre de 2021, argumentando razones jurídicas (vulneración del derecho de propiedad, libertad y trabajo estipulados en la Constitución), así como razones de oportunidad, poco explicitadas.
2. Decreto 405/21. Este decreto regula las plantaciones forestales desde el punto de vista ambiental. A esos efectos se crea el Registro Ambiental de Plantaciones Forestales en el ámbito del Ministerio de Ambiente (MA) y su organismo específico DINACEA, Dirección Nacional de Calidad y Evaluación Ambiental (artículo 1).
Se regula a partir de esta norma que todos los proyectos forestales que ejecuten nuevas plantaciones entre 40 y 100 hectáreas (cuarenta y cien hectáreas) de superficie afectada deberán realizar el registro como se señala en el artículo precedente. Se establece que el registro tendrá validez por hasta tres ciclos forestales.
El registro puede ser confirmado o rechazado, teniendo el proponente la opción de tener vista sobre el mismo (artículo 3). DINACEA expedirá certificado de registro válido en las condiciones pautadas en el artículo 2.
El registro debe constar de un conjunto de informaciones sobre el proyecto a enumerar: a. Identificación de titulares; b. Objetivos de la forestación; c. Localización catastral del proyecto con descripción del área de influencia del mismo; d. Superficie afectada y efectiva del plan forestal, especies a implantar y densidad-espaciamiento; e. Cuencas hidrográficas a intervenir u ocupar; f. Distancias a ecosistemas a conservar: bosques nativos, humedales, dunas; y g. El diseño de la plantación sobre imagen digital. Artículo 6.
Ambientalmente las plantaciones se deben ajustar a las siguientes condiciones: a. Deberán ocupar, como mínimo en un 50%, suelos ya forestados, o suelos según clasificación USDA clase VI y VII, o suelos clase IVe si presentan riesgos de erosión según la autoridad en suelos del MGAP (Dirección de Recursos Naturales); b. El área forestada en cuencas de nivel 5 deberá ser menor al 80% del área de cuenca si esta supera las 1000 (mil) hectáreas; c. El proyecto no intervendrá ecosistemas primarios, con una adecuada conexión entre los mismos, dejando fajas buffer de 20 metros con cursos de agua permanentes y bosques nativos, incluidos los serranos, y de 10 metros con cornisas, roquedales, humedales, palmares y grupos de árboles nativos en zonas serranas. Artículo 7.
Se incorporan criterios de la clasificación USDA para determinar la aptitud forestal a efectos ambientales, sin perjuicio de los suelos declarados de prioridad forestal según los grupos CONEAT.
Se incorporan también suelos de clara aptitud agrícola (grupos USDA I, II y III), con la salvedad de no ocupar más del 20% del plan forestal con otros suelos, sin superar el 10% de suelos USDA I y II ni las 100 hectáreas de suelos USDA I, II y III. Esto es válido para proyectos forestales de 100 o más hectáreas como lo dispone el Decreto 349/005. Artículo 9.
Concepto de bosque de servicio: son aquellos protectores que se implanten en cualquier predio, que no superen el 8% de la superficie predial, aunque no se implanten en suelos de prioridad forestal. Artículo 10.
Nuevas plantaciones y áreas ya forestadas: se considera área nueva aquella que no registre historia previa forestal, y suelos ya forestados a aquellos que registren antecedentes aunque no tengan autorización ambiental previa (artículos 11 y 12).
El resto del articulado es de orden en materia de sanciones, comunicaciones con el administrado e interinstitucional, así como la vigencia del mismo.
3. Decreto 3/2025. Introduce modificaciones al decreto precedente; así, en su primer artículo modifica el 2 del anterior incluyendo el concepto de suelos ya forestados; en el segundo establece fecha límite para proyectos ya ejecutados, 31 de diciembre de 2005, en cuanto a disponer de plan forestal anterior a dicha fecha.
El artículo 3 consolida el concepto de nueva plantación forestal en suelos sin historia previa forestal.
Finalmente, el artículo 4 establece AAE (autorización ambiental especial) en suelos ya forestados, sin cambio del uso del suelo, para planes de 100 hectáreas o mayor superficie.
Queda abierto el desarrollo normativo y operacional del marco legal de la agroforestación.
6. A manera de epílogo
Más de medio siglo de tratamiento sociopolítico, abarcando aspectos técnicos y también económicos, la forestación ha alcanzado un desarrollo en Uruguay que transformó a una agroindustria netamente romántica y cuasi folclórica en el primer o segundo renglón exportador del país.
Como país en vías de desarrollo (aún), la agroindustria forestal ha acompañado el devenir político del país. Así hemos tenido una buena Ley (n.º 13723) que falló en la falta de financiación del mentado Fondo Forestal, una ley de corta vida en las postrimerías del gobierno dictatorial con un énfasis en la madera sinónimo de energía y luego, con el retorno democrático y la reestructuración política y social, una Ley que hoy, marzo de 2026, se encuentra vigente.
Es recurrente señalar que la política también fue acompasada por los gobiernos de turno. Así, el primer gobierno de Julio M. Sanguinetti le dio un especial énfasis a la implantación de bosques y un incipiente desarrollo industrial; el gobierno de Luis A. Lacalle sesgó a los intereses particulares de un grupo de productores todo el conjunto de instrumentos legales, y los gobiernos siguientes, tanto de Julio Sanguinetti (segundo período) como Jorge Batlle, volcaron sus energías a consolidar la forestación en el campo y en la industria trasnacional.
Los gobiernos del FA, tanto los dos períodos de Tabaré Vázquez como el de José Mujica, homogeneizaron los aspectos técnicos del sector en cuanto a la eliminación de privilegios particulares en materia de suelos y, cosa fundamental, la participación del ambiente en la toma de decisiones de autorización en ocupación de áreas con bosques, desplazando o sustituyendo a la tradicional pradera pratense.
Otro aspecto que es y ha sido recurrente siempre es la superposición conceptual de aptitud forestal y prioridad forestal cuando son conceptos de diferentes mundos, precisamente conceptuales: aptitud es el concepto técnico de los suelos que poseen las condiciones más cercanas a lo ideal para la implantación de masas boscosas; la prioridad forestal toma parte de lo anterior, pero es, sobre todo, un concepto político y social, donde los sucesivos gobernantes han puesto la mira. En 2021 se incorporaron conceptos típicamente norteamericanos de clasificación de suelos a efectos ambientales, sin eliminar los grupos CONEAT que, con sus falencias y correcciones necesarias, tienen total validez en el país.
Nota editorial sobre el alcance temporal
El artículo conserva el cierre temporal de su autor, marzo de 2026. Con posterioridad, el Decreto 179/026, promulgado el 23 de julio de 2026 y publicado el 10 de agosto, derogó el Decreto 3/025 y modificó el Decreto 405/021. Esta actualización se incorpora separadamente y no forma parte del texto original. → Consultar el Decreto 179/026.
Referencias bibliográficas
Complementariamente con la lista que se enumera a continuación, se han consultado tanto en IMPO como en el registro de leyes del Poder Legislativo y el registro de decretos del Poder Ejecutivo las normas a las que se ha hecho referencia.
Del Rey Morato, J. M. (1981). Breve reseña del derecho forestal. En E. Heguy Terra & J. M. del Rey Morato (Coords.), Estudios sobre la forestación en Uruguay (pp. 15–30). Universidad de la República, Dirección General de Extensión Universitaria.
Dirección Forestal, Parques y Fauna. (1979). Instrumentos legales de la política forestal.
Gelsi Bidart, A. (1989). Esquema sobre monte indígena y derecho agrario. En Jornada de conservación del monte indígena (pp. 39–40). Universidad de la República, Facultad de Agronomía.
Larrobla, Á. (1985). Comentarios sobre el tema política forestal. En Jornadas forestales (pp. 69–79). Universidad de la República, Facultad de Agronomía, Departamento Forestal.
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. (1990, junio). Marco legal. En Invierta en forestación.
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Dirección General de Recursos Naturales Renovables, División Forestal. (2000, mayo). Uruguay forestal: Ley forestal y decretos reglamentarios (N.º 23).
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Dirección Nacional de Medio Ambiente. (2006). Ley general de protección del ambiente: Ley N.º 17.283 de 28 de noviembre de 2000.
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Dirección Nacional de Medio Ambiente. (2007). Evaluación de impacto ambiental: Ley N.º 16.466 y su reglamentación.
Presidencia de la República, Prosecretaría de Difusión e Información. (1972). Normas jurídicas. En Política forestal (pp. 25–50).
Documentación normativa y técnica complementaria
Decreto N.º 179/026. Derogación del Decreto 3/025 y modificación del Decreto 405/021. (2026, 23 de julio). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos/179-2026
Decreto N.º 191/006. Modificaciones en materia forestal. (2006, 16 de junio). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/191-2006
Decreto N.º 220/010. Declaración de terrenos forestales. (2010, 14 de julio). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos/220-2010
Decreto N.º 3/025. Modificaciones al régimen ambiental de plantaciones forestales. (2025, 13 de enero). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos/3-2025
Decreto N.º 349/005. Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales. (2005, 21 de setiembre). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/349-2005
Decreto N.º 405/021. Creación del Registro Ambiental de Plantaciones Forestales. (2021, 10 de diciembre). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos/405-2021
Decreto N.º 435/994. Reglamento de Evaluación del Impacto Ambiental. (1994, 21 de setiembre). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos/435-1994
Decreto N.º 452/988. Reglamentación de la Ley Forestal. (1988, 6 de julio). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/452-1988
Ley N.º 13.723. Interés nacional: Recursos y economía forestal. (1968, 16 de diciembre). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/leyes/13723-1968
Ley N.º 15.738, artículo 2. Declaración de nulidad de actos legislativos. (1985, 13 de marzo). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/leyes/15738-1985/2
Ley N.º 15.939. Ley Forestal. (1987, 28 de diciembre). IMPO. → https://www.impo.com.uy/bases/leyes/15939-1987
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. (2004). Código nacional de buenas prácticas forestales. → Publicación oficial.
Sobre el autor
Ariel Rodríguez Yáñez es ingeniero agrónomo con orientación forestal por la Universidad de la República. Fue profesor adjunto de Silvicultura y participó en la corredacción del anteproyecto de la Ley Forestal de 1987, antecedentes recogidos también en una entrevista de Tierramérica publicada en 2004. Según la reseña aportada junto con este artículo, es MSc en Ambiente y Energías Renovables por la Universidad de Barcelona, ejerció la docencia en la Facultad de Agronomía entre 1987 y 1996 y desarrolló consultoría privada entre 1978 y 2016.
Fuente biográfica: Cariboni, D. (2004, 24 de mayo). Uruguay: ¿puede ser malo plantar árboles? Biodiversidad en América Latina (reproducción de Tierramérica). → Consultar antecedente. Complementada con la reseña del autor incluida en el manuscrito.
